El presupuesto federal destinado a los subsidios a las tarifas eléctricas ha estado marcada por una asignación que crece de manera insostenible, que excede sus presupuestos aprobados, con altos costos de oportunidad y opacidad, en los últimos años.
De acuerdo con el estudio: El divorcio entre las finanzas públicas y la ‘reforma eléctrica, realizado lor México Evalúa, en promedio el gasto anual en subsidiar tarifas eléctricas ha sido de 83 mmdp de 2017 a 2020. Esto es 117% (44 mmdp) por arriba de los efectivamente pagados en 2016 y 14% (10 mmdp) superior a lo propuesto para 2022.
Antes de que el Congreso discuta o apruebe una reforma es indispensable que se solicite información al Ejecutivo sobre cómo la reforma va a impactar el otorgamiento del subsidio a tarifas eléctricas. En 2012 se le hizo la recomendación a Hacienda para que definiera el concepto y la naturaleza del esquema de apoyo a las tarifas eléctricas.
En 2016 que en el Ramo 23 de Provisiones Salariales y Económicas se estableció la partida de “Subsidios a las Tarifas Eléctricas”, con un presupuesto de 30 mil millones de pesos corrientes. Previo a esta fecha, los subsidios reportados por la CFE eran mínimos.
Desde 2016, cuando se destino un presupuesto de subsidios para las tarifas, éstos no han parado de subir y generar un gasto que excede a lo autorizado por el Congreso. Para 2017, lo efectivamente pagado por este concepto aumentó en 108%, a 79 mmdp, y en 2018 creció 18% a 94 mmdp. Un año después, este monto se redujo a 84 mmdp en 2019 y 75 mmdp en 2020.
Lo anterior significa que, en el periodo 2017 a 2020, en promedio el gasto anual en subsidiar tarifas eléctricas ha sido de 83 mmdp, que se traduce en un aumento de 117% o el equivalente a 44 mmdp por arriba de los efectivamente pagados en 2016 y 14% (10mmdp) superior a los propuesto en 2022.
Por la tendencia histórica, es muy probable que el próximo año el monto “previsto” para estos subsidios no sea suficiente. Para 2022, la Hacienda anticipa subsidios a las tarifas eléctricas por 73 mmdp, 0.5% (410 mdp) más que los presupuestados para 2021.
Sin embargo, de 2016 a 2020, el Gobierno excedió el presupuesto autorizado para asignar subsidios eléctricos en tres años fiscales; el sobrejercicio fue, en promedio, de 32% o 29 mmdp. Además, a junio de 2021 estos subsidios ya acumularon 63 mmdp, el 90% de lo aprobado para todo el presente año, por lo que seguramente serán de nueva cuenta superiores a lo aprobado.
¿A quiénes se les subsidia la tarifa?
Académicos, organismos internacionales y la propia Hacienda han documentado que este subsidio no beneficia más a quienes menos tienen. Es decir, en realidad es regresivo, por lo que recrudece la desigualdad. Esta regresividad aumenta en sociedades desiguales como la mexicana, porque los hogares de mayores ingresos y las unidades productivas más grandes consumen más energía y reciben más subsidios[1]. Para reducir esta regresividad en México se ha procurado aplicar la estrategia de aplicar tarifas crecientes o subsidios decrecientes con el nivel de consumo, pero esta reforma va justo en el sentido opuesto.
Actualmente existen siete tarifas con distinto monto de subsidio, que se va reduciendo conforme aumenta el consumo de electricidad. Una vez superados los 2,500 kWh se entra en la Tarifa de Alto Consumo (DAC), que es la única que no tiene subsidio. La tarifa DAC se aplica desde 2002 e inicialmente aplicaba a partir de 2,000 kWh, menos que en la actualidad.[2]
Si bien este tipo de tarifas pueden moderar la regresividad del subsidio, de cualquier forma los consumidores mayores se benefician de él en los bloques iniciales de consumo y los de menor consumo sólo reciben el subsidio del primer bloque (Scott, 2011). Es decir, los grandes consumidores de energía pagan sus primeros kWh en la tarifa de mayor subsidio (o menor costo), y los siguientes KWh en la tarifa correspondiente, y no es sino hasta que superan los 2,500 kWh que empiezan a pagar el costo real de la electricidad.
Además de la regresividad, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados asegura que los subsidios a las tarifas eléctricas afectan el medio ambiente, al limitar la adopción de energías renovables, a causa del ‘abaratamiento artificial’ de la electricidad generada por medio de combustibles fósiles. Además, favorecen la sobrexplotación de los mantos acuíferos, al subsidiar la electricidad de los grandes productores agrícolas que bombean agua del subsuelo[3].
Incluso Hacienda, en sus estudios de Distribución de Pago de Impuestos y Recepción del Gasto Público de 2016 y 2018, aceptó que estos subsidios son regresivos: confirma que los deciles de mayor ingreso son los que se benefician más de ellos. En el estudio de 2020 –realizado por la actual administración– Hacienda omitió actualizar el análisis, pero cambió de opinión al decir que dichos subsidios son progresivos.
De igual manera, en algunas circunstancias los subsidios pueden empeorar la calidad del servicio que reciben los consumidores, ya que los servicios públicos con dificultades financieras a menudo son ineficientes, proporcionan servicios de baja calidad y retrasan las inversiones para la expansión de las redes, apunta la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Según este organismo, en América Latina predominan los subsidios de segmentación por cantidad, a través de tarifas en bloques y diferenciadas en volumen, como es el caso de México, Argentina o Venezuela.
10 Costos de oportunidad de alto impacto
El hecho de que el Estado invierta recursos en proyectos para la CFE implica que esos recursos no se inviertan en salud, educación, transporte público y agua; a eso se le conoce como costo de oportunidad. De hecho, la mayor parte de la inversión pública en infraestructura se destina a las empresas productivas del Estado. En el PEF 2022, de cada 100 pesos en invesión pública, se propone destinar seis a la CFE, mientras que para la salud y educación en conjunto se propone destinar cuatro pesos.
Para que dimensionemos el costo de oportunidad que representan los subsidios a las tarifas eléctricas: los 73 mmdp presupuestados para este fin representan el 71% de los recursos presupuestados en 2022 para el Insabi (103 mmdp) o el 94% del programa de Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos, que contará con 77.5 mmdp para 2022.
Los subsidios son también superiores a emblemáticos proyectos de infraestructura. El Tren Maya contará en 2022 con 62.9 mmdp, mientras que el proyecto de mayor valor en la cartera de inversión de Pemex, el campo Ku-Maloob-Zaap, tendrá 62.4 mmdp. Incluso los subsidios son 53% superiores al total de la cartera de inversión de la CFE para 2022, que contará con 47.5 mmdp.
Los subsidios son de tal magnitud que se asemejan al total del Gasto Federalizado del estado de Michoacán (72 mmdp) o Oaxaca (75 mmdp) para 2022 o incluso al presupuesto anual del Poder Judicial (76.7 mmdp). Asimismo, son superiores al presupuesto de la Secretaría de Turismo (65.6 mmdp) y la de Comunicaciones y Transportes (65.5 mmdp). De hecho, los recursos para las tarifas eléctricas son superiores al presupuesto de 21 de 26 secretarías de estado o ramos administrativos.
Operación de CFE en el PPEF 2022: bajar el déficit primario
En 2022 el Gobierno busca que el déficit operativo de la CFE disminuya, al tener una reducción en sus costos mucho mayor a la reducción de ventas estimadas. Pero reducir sus costos operativos, a la vista de la tendencia en años recientes y la observada en 2021, es poco factible.
La planeación financiera de la CFE ha sido poco explicada en los últimos años. Durante 2020, los ingresos y gastos de la CFE quedaron por debajo de lo presupuestado, debido al menor consumo de electricidad. Según la Cuenta Pública en 2020 se registró una disminución en el consumo eléctrico en el sector industrial y medio industrial por 14.3% y 13.2% respectivamente, derivado de la disminución en la producción nacional. Al mismo tiempo, se verificó un incremento del consumo eléctrico en sector doméstico y agrícola, por 7 y 12% respectivamente, derivado principalmente del confinamiento.
Por otra parte en el decreto presidencial publicado en el DOF del 17 de abril del 2020 se estipuló que los usuarios con tarifas domésticas subsidiadas no entrarían en la tarifa de alto consumo (DAC), como una medida de apoyo ante la contingencia sanitaria. Es decir, se privilegió a los pocos mexicanos capaces de hacer home office. Esto generó una disminución aproximada de 10 mmdp en la facturación, según la Cuenta Pública 2020.
Para 2021, se aumentaron los estimados de ingresos y egresos de la CFE Suministrador de Servicios Básicos, la filial receptora de los subsidios a las tarifas eléctricas. No obstante, los egresos se estimaron mucho mayores a los ingresos, con lo que se pronosticó un balance de operación negativo de 205 mmdp, 298% (154 mmdp) mayor al observado en 2019. En su momento, Hacienda no explicó este cambio, el cual podría deberse a gastos estimados de operación mayores, a causa del incremento de los combustibles.
En el Presupuesto 2022, nuevamente Hacienda y CFE, en la estrategia programática, no explican sus estimados de ingresos, egresos y balance de la empresa pública. Con todo, espera una mejora en su déficit primario y operativo. No obstante, por lo observado hasta el primer semestre de 2021, los estimados de ingresos y gastos de CFE podrían ser demasiado optimistas como el resto del paquete económico.
Al interior de la operación se destaca que los ingresos por la venta de servicios se estiman en 539 mmdp, 7.1% (-41 mmdp) menores de los presupuestado en 2021 y 4.4% (-25 mmdp) menores a lo recaudado en 2020. En contraparte, los egresos de operación serían de sólo 422 mmdp, 25% (-143 mmdp) menos de lo presupuestado en 2021 y 28% (-165 mmdp) menos de lo observado en 2020. De hecho, estos egresos son los menores presupuestados durante todo el sexenio, incluso por debajo de los gastos presupuestados para 2019 (479 mmdp).
