La iniciativa de cambio constitucional en energía, centrada en electricidad, aunque no sorprende, es radical y negativa para el desarrollo del país y para la lucha contra el cambio climático. Desde la campaña presidencial de 2017-18 sabíamos que el presidente se oponía a la reforma energética del 2013, la cual abrió al sector privado la participación franca en energía (petróleo, gas, electricidad). La iniciativa presentada este 30 de septiembre representa una profundización radicalizada de la recientemente aprobada ley secundaria de electricidad. Redefine el marco institucional que promueve la competencia y la generación con energías limpias, regresa al modelo de monopolio de CFE, controla la participación privada, desestima los compromisos internacionales contra el cambio climático, y pone en riesgo el crecimiento de la generación. No estimamos que se aprobará, aunque los riesgos de que ello ocurra han aumentado significativamente.
La reforma constitucional busca eliminar la esencia de la ley de 1992 y de la reforma constitucional del 2013. El embate contra estas dos leyes por parte del gobierno se expresó primero en una ley secundaria aprobada este año que está en litigio en la suprema corte. Las diversas demandas contra esa ley secundaria, buscan ahora ser eliminadas a través de esta reforma constitucional. En la exposición de motivos de la iniciativa se reitera el diagnóstico del presidente: 1 los objetivos de la reforma del 2013 fueron “el despojo, la desaparición de las empresas energéticas del Estado y el otorgamiento de beneficios ilimitados al sector privado”.
La reforma pretende crear un nuevo sistema en el cual “el Estado recupera la conducción del sistema eléctrico nacional, a través de la CFE, que se convierte en organismo de estado, responsable de su planeación y control. ” De ahí deriva la eliminación de la competencia, la eliminación de los organismos reguladores (CNH, CENACE, CRE), y la delimitación de las inversiones privadas.
De forma sorprendente, se precisa un número, 46%, como el máximo en que puede participar la producción privada (hoy es 62%). 2 Para lograr este objetivo, se cancelan todos los permisos de generación eléctrica otorgados, así como los contratos de compraventa de electricidad y los certificados de energía limpia. Es la Secretaría de Energía la que establecerá nuevas bases para la participación privada. A la vez, y mientras se emite una ley secundaria consistente con el cambio constitucional, la CFE adquiriría el control total del sistema.
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Leer másEs una expropiación indirecta de las inversiones realizadas al amparo de la ley de 1992 y de la reforma constitucional del 2013. En 1992 se modificó la ley del servicio público de energía eléctrica (lo cual se incluyó en el TLCAN en 1993), lo que permitió por primera vez desde 1960 (cuando se nacionalizaron empresas privadas extranjeras), la participación del sector privado en la producción de electricidad, a través de las figuras de productores independientes, pequeños productores, auto-abastecedores y cogeneradores. Ello llevó a que el sector privado llegara a participar con un tercio de la producción de la electricidad en 2013. En ese año se realizó el cambio constitucional que abría al sector en mucha mayor medida a la inversión privada, se generaban condiciones de competencia (entre empresas del sector privado y la propia CFE), se creaban organismos autónomos reguladores (CRE, CENACE, CNH) y se impulsaba la generación de energías renovables y limpias.
En 2018 participaba ya el sector privado en 46% de la producción de electricidad y CFE el restante 54%; hoy ya es 62% y 38% respectivamente. El marco legal aún vigente implica que el sector privado y CFE compiten en la generación, suministro y comercialización de electricidad, y el Estado se reserva, a través de CFE, la transmisión. Se pretende eliminar ahora la obligación de CFE de comprar electricidad a los “productores independientes” y los excedentes de los “cogeneradores”; además se elimina la figura de autoabasto (en que se venden energía entre socios y se usan las redes de transmisión de la CFE). Estos cambios configuran lo que en el TMEC se define como una “expropiación indirecta”: un acto del gobierno que tenga un efecto adverso sobre el valor económico de una inversión, “en la medida en que el acto gubernamental interfiere con expectativas inequívocas y razonables respaldadas por la inversión” (anexo14-B).
Se elimina la competencia y se revive a un monopolio que muestra ineficiencias.El impacto será, mayores precios, o mayores subsidios. Las conclusiones de la Comisión de Competencia al establecer una controversia constitucional (por su carácter anticonstitucional) contra la ley secundaria eléctrica aprobada a inicios del año, aplican al cambio que ahora se presenta: se eliminan las condiciones de competencia, lo que “se traduciría en una perturbación de las condiciones de oferta de la electricidad, así como daños al consumidor y a la economía en general”. 3 Hoy en día ya está aprobada la ley (aunque sujeta a diversas demandas por su inconstitucionalidad) que obliga a privilegiar la electricidad de la CFE sobre la de los privados. El problema es que es la de CFE la más contaminante y más cara: son más de 50% más caras en general, mientras que las eólicas y solares en las subastas de largo plazo han mostrado precios de un tercio de los ciclos combinados de CFE (con gas natural) y hasta de un quinto de las hidroeléctricas.
La propuesta contraviene las políticas de cambio climático. La ley de transición energética (2015) establece la meta de generación con energías limpias a un mínimo de 35% al 2024 (hoy se ubica en alrededor de 25%). Los dos principales mecanismos para promover una mayor generación a partir de fuentes renovables desaparecen. Las subastas de largo plazo y los Certificados de Energía Limpia o CELs fueron diseñados para atraer la participación privada en el sector y acelerar la acumulación de capacidad de generación con energías renovables. Entre 2016 y 2017 se lograron comprometer inversiones para aumentar la capacidad solar y eólica en más de 8,300MW y 8.5 miles de millones de dólares. Hacia adelante, el panorama de las renovables es lúgubre. La transición energética, de acuerdo a la reforma propuesta, sería completamente controlada por CFE, y en ella se menciona una estrategia muy limitada con la que se pretende lograr la transición que consiste de dos elementos: la adquisición de maquinaria y equipo para 10 hidroeléctricas y la construcción de una planta solar de grandes dimensiones en Sonora.
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Leer másHabría un nuevo arreglo institucional con CFE al mando y sin contrapesos. La reasignación de responsabilidades pone a CFE a cargo de cada eslabón en la cadena de valor del sector eléctrico. Los organismos autónomos y regulatorios desaparecerían. El CENACE, un organismo técnico a cargo del despacho de energía regresaría a CFE. Mientras que todas las funciones regulatorias que en 2013 se le asignaron a la CRE (como la asignación de permisos y el establecimiento de tarifas) se reagrupan en la Secretaría de Energía, replicando el formato que existía antes del 2013, cuando el responsable de facto de la política eléctrica era la CFE.
Además, la iniciativa incluye la desaparición de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, sin una explicación, más allá del hecho que el sector eléctrico claramente tiene un interés en la forma en que lo relativo al gas es regulado, dado que este es el combustible principal para la generación.
Aumentan los riesgos de un desarrollo de la oferta de electricidad insuficiente para el crecimiento del país. El desplazamiento del sector privado implica inversiones del sector público que no se corresponden a la capacidad actual del gobierno. Además de que se deberá hacer frente a las demandas del sector privado nacional, y extranjero al amparo de tratados de inversión en el marco del TMEC y de otros acuerdos comerciales/de inversión. Aunque se deja abierta su participación en la iniciativa, significa reducir la misma en términos absolutos y no sólo relativos (para pasar de 62% a 34% de participación). 4 Los cambios legales y el clima de incertidumbre para la inversión privada que se establece obstaculizarían el apetito del sector privado para participar en las nuevas condiciones.
La prohibición de la inversión privada en litio y otros metales similares (no definidos, solo llamados “estratégicos”) no muestra ninguna justificación adecuada y vuelve más improbable el desarrollo de la producción de ese metal. Se considera al litio y a otros metales que estén relacionados con la “transición energética” como áreas estratégicas y donde no habrá concesiones nuevas. Las actuales se eliminarán salvo si ya muestran actividades de exploración. Es incierto el impacto de esta medida, pues no se cuenta con información de las reservas que hay en el país, así como la dificultad/costo de su extracción, así como el avance de los procesos de exploración e inversión.
La perspectiva es que no se apruebe esta iniciativa en el Congreso, aunque los riesgos a ese pronóstico se han incrementado. En diciembre del 2013 fue aprobada la reforma energética constitucional vigente. Aunque formaba parte del llamado “Pacto por México” (conformado por PRI, PAN y PRD)6, un compromiso al amparo del cual se realizaron diversas reformas estructurales, el PRD se opuso a esta reforma. En el Senado, 95 de los 128 legisladores votaron a favor de la reforma (PRI, PAN, PVEM) y se opusieron el PRD y PT, alcanzando la aprobación una proporción mayor a la de las dos terceras partes de votos que se requieren para un cambio de la Constitución. En la Cámara de Diputados (500 miembros; 485 asistieron en esa ocasión), votaron a favor 354 diputados del PRI, PAN, PVEM y Nueva Alianza. Votaron en contra, además del PRD, el PT y MC. Actualmente, la alianza de Morena en el Senado tiene 75 votos, por lo que necesitarían 10 votos adicionales de la posición. En la Cámara de Diputados,7 cuentan con 277 votos, por lo que requieren 56 adicionales.
En estos tres días desde que se publicó la propuesta de reforma, el PAN, el PRD y el MC la rechazaron mientras que el PRI señaló que la analizarán. El PRI forma parte del bloque opositor (junto con el PAN y el PRD) formado en las pasadas elecciones de junio, y se comprometieron a mantener esa alianza en el terreno legislativo. Adicionalmente, es el PRI, partido en el poder en el gobierno anterior (2012-18), quien impulsó el Pacto por México, incluyendo la reforma energética del 2013. Por ello y porque estimamos que para la sobrevivencia del PRI como partido significativo le conviene mantener esa oposición a Morena, es que consideramos que la mayoría de sus legisladores en ambas cámaras votarán en contra de la reforma.
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Leer másNo obstante, la recepción hasta ahora por parte de ellos a la iniciativa, junto con otros elementos de la dinámica en esta legislatura y hecho previos de parte de la dirigencia del PRI, así como el clima hostil desde el gobierno a los contrapesos, nos llevan a advertir de riesgos significativos a nuestro pronóstico sobre la aprobación de la reforma. Mantenemos la perspectiva de que el radicalismo en el ámbito económico de la actual administración se centra en gran medida en el sector energético, aunque el impacto negativo en las inversiones transciende al sector. Hasta ahora, el intervencionismo del gobierno se ha concentrado sistemáticamente en el sector de la energía.
En otros sectores, ha sido muy limitado y errático, destaca la supresión de un nuevo aeropuerto de la ciudad de México y de la construcción de una cervecera en el norte del país; igualmente, de forma inadecuada se desorganizó la producción y distribución de medicinas, al marginarse la participación del sector privado. En el tema del litio, parece formar parte de una visión negativa sobre buena parte de la participación privada en minería. Todo esto crea un ambiente negativo para las inversiones en general. El tema de la electricidad afecta al conjunto de la economía. La incertidumbre sobre fuentes de energía suficientes ya es incluso hoy un tema en diversas regiones del país, el cual se agravará. Es probable que la estabilidad macroeconómica sobreviva a este intervencionismo ineficiente de parte del Estado, de aprobarse la reforma (mientras se siga respetando la política de apertura comercial, autonomía de Banxico y disciplina fiscal), pero las perspectivas de crecimiento económico seguirán ensombreciéndose. Lo que sí es cada vez más claro, es que hay una ausencia de visión sobre la relevancia de la lucha contra el cambio climático y los riesgos que implica la transición energética.
